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关于美国高等教育体系转机——社区学院的崛起

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2016-04-18 来源:


摘要: 教育是强国之本。奥巴马近期公布的一项教育计划,虽然在海外报道不多,但意义深远。若能成功,可以为美国未来的发展培养起一支高素质的劳动力大军,也能间接缓解近年来学生债高企加剧金融风险的忧虑。
 今年19日,奥巴马总统在田纳西州的佩里西比州立社区学院宣布了“美国学院承诺”(America's College Promise)计划,表示将为全美国社区学院“负责任”的学生──即至少有一半时间在读,GPA2.5以上者──免除前两年的学费,相关费用将由联邦和各州政府承担。奥巴马指出,这项计划如果能在国会通过,将会让美国在21世纪继续保持领先优势。

 

社区学院可否担起保持美国强国优势的重任?这需从其培养对象说起。社区学院是美国高等教育的重要组成部分,一 般为两年制高校,绝大多数为地方财政支持的公立学校,也有少数为私立,类似于中国的大专。其入学门槛较低,只要高中毕业就可以录取。它既可以为学生提供实 用的职业教育,也可以让学生积累学分,毕业后转入本州的公立大学继续深造,攻读学士学位,类似于中国的“专升本”。目前,全美国共有1600多所社区学院,学生人数约占大学入学总人数的40%

 

但是,社区学院的学生往往需要花很多年才能毕业,能够坚持继续深造的人就更少了,只有15%的学生能在入学后六年内获得学士学位。原因在于,尽管社区学院的学费远比其他类型的高校低廉──根据美国Collegeboard网站的统计,在2014-15学年,社区学院的平均学费为3347美元,约为公立四年制大学对于本州学生平均学费的三分之一,约为私立四年制大学的平均学费的十分之一,但是很多低收入阶层的学生仍然必须半工半读才能支付学费和其他开销,从而延误学业。

 

奥巴马提出的免学费计划,正是为了解除这些学生的后顾之忧,使其可以专心向学。根据白宫的估算,在未来十年内,联邦政府共需要为这一计划投入约600亿美元,各州政府总共需要投入约200亿美元。对于美国的财政来说,这不算是一个很大的数目,相比之下,目前美国每年向富人阶层提供的减税优惠就高达680亿美元。

 

此外,美国政府针对贫困生的佩尔助学金(Pell Grants)仍将继续对符合标准的社区学院学生发放,这是一种政府全额资助、无须还款的助学金项目,社区学院的贫困学生可以在免除学费的同时,用佩尔助学金应对日常生活开销,可以说是“帮人帮到底”。

 

对于这项免费攻读“大专”的计划,控制国会两院的共和党人很难找到充分的反对理由,因为它是以田纳西州推行的社区学院免学费计划为样板而制订的。田纳西州长期由共和党执政,在总统和国会选举中也是共和党的铁杆票仓。这也是奥巴马选择在田纳西州宣布这项计划的原因。

 

事实上,虽然美国高等教育的质量总体上居于世界首位,但是其高等教育体系确实存在很大的问题──很多人由于费用高而无法接受大学教育,同时,很多上过大学的美国人长期面临沉重的偿还学生贷款的压力。

 

美国学生贷款债务总量涨势惊人,在2013年已经突破1万亿美元大关,超过信用卡债务和汽车贷款债务,成为仅次于房贷的美国第二大债务。学生贷款债务不仅数量大,增速快,而且违约率高。根据美国教育部的最新统计,三年期联邦贷款的违约率总体上高达13.7%

 

其中有一种高校,学生人数只占美国大学入学总人数的13%,但是其学生的助学贷款违约事件占到了所有助学贷款违约事件的47%。如此高的违约率,来自最近十几年来迅速崛起,一度颇受股市追捧,但现在已经走入低谷的营利性(for-profit)大学。

 

中国人一般所说的美国高校,包括社区学院、公立大学、私立大学,都是指传统的非营利性大学。按照美国法律,它 们属于教育机构,不需要缴税,其资金主要来自捐赠者,由董事会和教师共同管理,部分教师可获得终身职位。而营利性大学则属于商业机构,需要缴税,其资金主 要来自投资和经营,可以在股市上市,教师不参加学校管理,也没有终身职位。

 

营利性大学的很多课程是通过互联网远程授课,其灵活的课程设置颇能适应在职者的求学需要,理应在美国高等教育体系中占有一席之地。然而,在过去十几年里,美国的营利性大学却走上了依靠政商关系畸形发展的歧途。

 

直到上世纪90年代中期,营利性大学在美国高等教育体系中还处在相对边缘的位置。1998年《高等教育法修正案》的颁布,成为营利性大学风生水起的转折点。此前营利性大学的学生享受联邦政府资助的资格受到诸多限制,这项法案则将营利性大学全面纳入联邦政府的学生资助体系。如此,营利性大学就找到了稳定的经营模式,通过大量招生从而间接获得政府资助来赚钱。从1995年到2010年,美国的营利性大学从343所飙升至1313所,成为令人瞩目的新兴产业

 

根据Collegeboard网站的统计,在2014-15学年,营利性大学的平均学费为15,230美元,这虽然不到私立四年制大学平均学费的一半,但是远远高于公立四年制大学对于本州学生的平均学费。而在设施建设上,营利性大学远远不能和公立四年制大学相提并论。很多营利性大学只是租一栋楼作为校舍,没有学生宿舍、图书馆和体育场,因为它们是以营利为目的,能省则省。

 

有条件进入公立或私立四年制大学的学生,一般不会考虑营利性大学。营利性大学主要是和社区学院抢生源。但是,营利性大学的平均学费是社区学院的4.5倍, 怎么还能令人趋之若鹜?一个原因是市场宣传:营利性大学投入巨资在各种媒体上打广告,宣传其学生毕业后容易找到高薪工作。更重要的原因是学费:营利性大学 能够想尽一切办法,帮助学生申请联邦政府的助学贷款,那些因为经济条件不好而上不起社区学院的学生,反而能够用助学贷款支付营利性大学的学费。

 

长期以来,美国的助学贷款政策是直接资助学生而非大学,联邦政府除了对学生提供贷款担保外,还授权私人机构建 立助学贷款的二级市场,扩大融资范围和额度,这与房地产市场的次级抵押贷款颇为类似。营利性大学正是这个二级市场的主要玩家,学生可以在既无资产、也无担 保的情况下,从二级市场拿到助学贷款。

 

康奈尔大学政治学教授苏珊•梅特勒(Suzanne Mettler)在其2014年出版的《不平等的学位:高等教育的政治如何摧毁美国梦》(Degrees of InequalityHow the Politics of Higher Education Sabotaged the American Dream)一书中指出,营利性大学获得助学贷款的学生比例高达96%,而在社区学院、公立四年制大学和私立四年制大学,这一数值分别为13%48%57%。学生人数占大学入学总人数仅仅13%的营利性大学,每年获得的联邦助学贷款是全国总额的四分之一。美国规模最大的前15所营利性大学从政府那里拿到的资金几乎高达其收入的90%。风险积聚在借款的学生和出资的政府身上,营利大学坐收其利。

 

然而,营利性大学的平均毕业率不到20%,远低于全美大学56%的平均水平,比学费远为低廉的社区学院好不了多少。营利性大学学生背负高额债务最终却未能学到一技之长,自然容易违约,提供贷款的联邦政府也会因此而利益受损,但是营利性大学却无须承担任何风险,只要还能招收新生,就可以继续经营。

 

这种倒错的机制之所以能够十几年来通行无阻,因为营利性大学已经形成了强大的利益集团。以美国最大的营利性大学、拥有112所分校的凤凰城大学(the University of Phoenix)为例,其母公司“阿波罗集团”(The Apollo Group)2008年的总统和国会选举中投入了约1100万美元政治捐款,是高盛、时代华纳和沃尔玛三家大公司的政治捐款总和的两倍,当然,它对政商关系的依赖程度也远远超过了那三家公司。

 

不过,泡沫终究是泡沫。2008年金融危机不仅让房地产市场的次级抵押贷款遭遇灭顶之灾,也将营利性大学热炒的助学贷款二级市场打回原形,违约率激增。根据美国教育部的最新统计,营利性大学学生的三年期联邦贷款的违约率高达19.1%,相比之下,在非营利性大学中,公立大学(含大多数公立社区学院和公立四年制大学)学生的违约率为12.7%,私立大学(含少数私立社区学院和私立四年制大学)的违约率为7.2%。再加上营利性大学学生获取联邦贷款的比例远高于非营利大学,它给联邦政府造成的违约损失远比非营利大学严重得多。

 

2011年开始,营利性大学的注册学生人数剧减。两家各自拥有100多所分校的顶级营利性大学,科林斯学院(Corinthian Colleges)和教育管理集团(Education Management Corporation),更是在2014年濒临破产。

 

2010年,在美国参议院“健康、教育、劳工和退休金委员会”主席汤姆•哈金(Tom Harkin)的主持下,开始了对营利性大学的全面调查审计。20127月,该委员会发布总结报告,题为《营利性高等教育:不能守护联邦投入,不能保障学生学业成功》。顾名思义,它对美国营利性大学产业提出了严厉批评。

 

奥巴马执政以后,强化了对营利性大学的监管措施。20116月,美国教育部颁布新规,将大学获得联邦助学金的资格和贷款违约率挂钩,改变了以前那种助学贷款只是学生和政府之间的交易,大学不必承担任何风险的状况。按照新规,如果某一大学的学生贷款违约率在1年内超过40%,或者连续3年超过25%,那么它将被取消参与各种联邦助学金项目的资格。

 

20138月,奥巴马进而提出,要重构美国的大学评级体系,把学生的学业成就和毕业后的还贷能力作为重要的评估指标。20141219日,美国教育部发布题为《大学评级新体系》的报告,开始将上述思路付诸实施。

 

营利性大学的支持者试图让公众相信,奥巴马政府对营利性大学产业的打压,将会剥夺普通百姓在传统大学的象牙塔之外获得高等教育的机会;把大学获得联邦助学金的资格和贷款违约率挂钩,将会迫使大学在招生时规避低收入阶层,违背了联邦助学金的设立宗旨。

 

奥巴马政府提出的社区学院免学费计划,恰恰是对上述论调的釜底抽薪。这一计划意味着,在美国高等教育体系中,低收入阶层的上升渠道将主要由政府直接资助的社区学院来负责。营利性大学必须重新洗牌,重建其产业模式。

 

定向扶植社区学院的发展,既是在财政上容易实现的目标,也符合奥巴马政府通过“振兴社区”缓解贫富分化的理念。如果这一计划能够顺利实施,将会成为奥巴马最重要的政治遗产之一。

 

在过去十几年里,中国高等教育经历了“大跃进”式的高速发展,但是各种问题渐次浮现,方向和前景尚不明朗。借鉴美国的经验教训,或能让国人在未来少走弯路。

 

本文作者黄湘是资深政经文化编辑,现旅居美国。文中所述仅代表他的个人观点。


 


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